近日，财政部网站发布财政部部长刘昆署名文章《健全现代预算制度》。
该文在谈及深入推进现代预算制度改革重点任务时，一大要点是增强财政可持续能力，筑牢风险防范制度机制。其中，合并监管、集中公开机制、打破政府兜底预期等引起市场关注。
那么，何为地方债的合并监管?地方债“合并监管”有何深意?
地方债的合并监管
刘昆文章表示，坚持高压监管，坚决遏制隐性债务增量，妥善化解存量，逐步实现地方政府债务按统一规则合并监管。
据检索，“合并监管”一词是财政部在官方层面首次公开提出。中国财政预算绩效专委会副主任委员张依群分析认为，这或指向隐性债和显性债的逐步统一，遏制隐性债增长难以控制问题，实行债务全面显性化管理，全面接受人大和社会监督。
但从一些地方披露的信息来看，合并监管已经有了一些端倪。
比如陕西省汉中市政府网站去年12月发布通知称，为深入贯彻落实党中央、国务院关于防范化解地方政府债务风险的决策部署，高质量完成本市隐性债务清零试点工作任务，推动地方政府法定债务和隐性债务合并监管，根据财政部和省政府关于隐性债务清零试点工作的有关要求，决定在汉中市政府性债务管理工作领导小组设立汉中市隐性债务清零试点工作专班。
因此，合并监管应该是一些地方进行试点之后形成了初步经验，然后财政部才在官方文章中正式提出。根据刘昆此次发文的前后文及地方的经验看，合并监管应该指向政府债务和隐性债务按照统一规则监管。
所谓政府债务是指政府负有偿还责任的债务，而隐性债务指地方政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。
因此，隐性债务和政府债务并不是一个概念，政府债务属于政府杠杆的范畴，但隐性债务属于企业杠杆的范畴。其显著区别是政府债务是纳入预算的、定期向外公布，而隐性债务不纳入预算、也不对外公布。
如何理解二者的合并监管
中国财政科学研究院金融研究中心研究员赵全厚表示，现在地方政府性债务分类管理已经经历了一段时间，而随着隐性债务逐步化解，地方政府性债务正进入合并监管的过程。
在赵全厚看来，地方政府性债务的分类管理和合并监管要考虑以下几个目标要求：
一是把握好法定债务限额机制，遏制新增隐性债务。健全地方政府债务限额确定机制，完善常态化监控机制，健全新增隐性债务发现机制。
二是完善以债务率为主的政府债务风险评估指标体系，建立健全政府债务与项目资产、收益相对应的制度，综合评估政府偿债能力。加强风险评估预警结果应用，有效前移风险防控关口。打通地方政府债券管理全链条，促进形成市场化融资的自律约束机制。
三是健全市场化、法治化的债务违约处置机制，积极稳妥化解隐性债务，防范处置风险。
赵全厚表示，合并监管的目的在于防范地方政府性债务风险和规制地方政府再融资行为，有序推进隐性债化解和必要的显性化，有序推进地方政府融资平台转型。
隐性债务的显性化方面，2021年广东、北京、上海启动全域无隐性债务试点，三省市可以发行地方再融资债券置换隐性债务，其原因在于三地隐性债务规模不高、政府债务率低，将隐性债务转化为政府债务后，政府债务率还在绿色区间。但随着全国地方政府债务率接近预警线，隐性债务显性化的空间被压缩。
完善问责集中公开机制
刘昆提到，加大违法违规举债查处力度，完善问责闭环管理和集中公开机制。
何为问责闭环管理机制?据了解，这主要包括违规举债线索核实、责任认定、问责整改、问责结果公开等内容。
2017年7月召开的第五次全国金融工作会议提出，各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任。随着2018年隐性债务问责办法的下发，地方政府债务问责机制进一步加强。
具体而言，财政部从2017年3月-2018年11月陆续公布了10余份问责处置结果，涉及山东、河南、湖北、贵州、江苏等十余个省份。这些问责呈现两个特点：一是问责由省级政府作出，但由财政部集中通报;二是违规举借债务时间大多发生在2015年至2017年7月之间，即2015年新《预算法》实施之后到2017年全国金融工作会议召开之前。
2018年以后，地方政府也陆续公布一些问责结果。其特点有三：一是问责通报散见于地方政府网站;二是问责主要由当地纪委及监委处罚、当地政府通报;三是处罚力度有所降低，在财政部前一轮问责中对责任人有行政撤职、行政降级的处分，地方披露的问责案例主要是诫勉、警告、通报批评。
张依群表示，实现债务闭环管理是对内防范控制债务风险，从发行总量控制到债券额度分配、严格项目质量管控、项目资金使用、经营收益还款机制稳定，确保债券资金良性循环运作，不出系统性风险。集中公开则是分债券批次公开发行、使用、运用、收益、回款的全过程，公开违法乱纪使用挪用侵占债券资金案件，加大公开查处问责力度，强化终身追责法纪约束，防止债券资金项目腐败。
为严格落实政府举债终身问责制和债务问题倒查机制，今年财政部陆续公布了一批隐性债务问责和融资平台公司违法违规融资新增隐性债务问责典型案例，持续释放遏制隐性债务增长信号。
2015年以后，对于融资平台债务，地方政府明确不会“兜底”，不承担偿还责任。2021年4月印发的《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》提到，清理规范地方融资平台公司，剥离其政府融资职能，对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算。
此次，刘昆明确提到“加强地方政府融资平台公司治理，打破政府兜底预期”。
在粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒看来，打破政府兜底预期以前有过类似表达，比如“谁举债谁负责，谁家的孩子谁抱”等，但直接提出打破政府兜底预期是相对新的提法。这将使得金融机构和城投平台都更加谨慎，城投债将进一步往企业债的方向走，同时倒逼地方政府推动城投彻底转型。
